Le 2 octobre, le Conseil de sécurité de l’ONU a adopté sa résolution 2699 (2023) (13 voix pour, deux abstentions), autorisant une mission multinationale de sécurité en Haïti. La résolution intervient un an après qu’Haïti a spécifiquement demandé une telle mission, et peu après que le secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, ait déclaré en août qu’un déploiement multinational était nécessaire pour rétablir l’ordre public en Haïti. Le pays a été ravagé par de violents gangs armés qui ont pris le contrôle ces derniers mois d’une grande partie de la capitale, Port-au-Prince (voir ici). La force multinationale, qui sera dirigée par le Kenya, recevra un soutien financier important des États-Unis. Bien qu’une partie de l’initiative derrière le déploiement semble avoir eu lieu en dehors des discussions du Conseil de sécurité, son autorisation en vertu du Chapitre VII représente prudemment un retour au modèle d’autorisation traditionnel du Conseil en vertu du Chapitre VII (mesures coercitives déléguées).
Il ne fait aucun doute que le Conseil de sécurité est en proie à des périodes de paralysie où les intérêts de chaque État membre, en particulier ceux des cinq membres permanents, triomphent de sa tâche de sécurité collective. Sa paralysie la plus récente a été déclenchée par l’invasion russe de l’Ukraine, même si le Conseil de sécurité a enduré des tensions préoccupantes, en particulier depuis le déclenchement de la guerre civile syrienne. En 2022, la Russie a opposé son veto à quatre résolutions (dont deux concernaient la situation en Ukraine – voir ici et ici). Avant l’invasion de l’Ukraine, le Conseil de sécurité avait enregistré cinq vetos de la Russie en 2017 (la plupart concernant la situation des armes chimiques en Syrie). La seule période de plus grande paralysie et de recours accru au veto a eu lieu pendant la guerre froide, où l’on pouvait s’attendre à entre cinq et dix vetos au cours d’une année donnée (voir Blokker, 53, 55). Même si la fréquence du recours au veto ne reflète pas fidèlement l’efficacité du Conseil de sécurité, le recours fréquent au veto correspond à des périodes de conflit armé ou à des menaces plus larges à la paix et à la sécurité internationales lorsque les membres du Conseil de sécurité ont été confrontés à des conflits d’intérêts considérables.
Malgré des périodes de paralysie périodiques, l’autorisation par le Conseil de sécurité du recours à la force par des États, des groupes d’États et des organisations internationales, bien qu’exceptionnelle, se produit toujours. Depuis 1990, le Conseil de sécurité a pris l’habitude d’employer explicitement le modèle d’autorisation, par lequel il autorise les États et groupes d’États sous mandat du Chapitre VII à recourir à la force (voir Blokker, p. 543-544). Ces résolutions, d’une manière générale, déterminent qu’une situation constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales, invoquent le Chapitre VII et emploient les termes correspondants « autorisations » et « tous les moyens/mesures nécessaires » (voir le rapport du Conseil de sécurité).
Cependant, la dernière décennie de malaise parmi les membres permanents semble avoir donné lieu à une série de résolutions curieuses dans lesquelles le Conseil de sécurité a soit évité, soit été incapable d’autoriser clairement la force ou d’établir des déploiements multinationaux.
Il convient de rappeler que la dernière fois que le Conseil de sécurité a définitivement autorisé le recours à la force, c’était il y a près de dix ans. En 2015, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 2240 (2015), autorisant le recours à la force par les États membres pour lutter contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains en Méditerranée. Bien que le code du recours à la force par le Conseil de sécurité « par tous les moyens/mesures nécessaires » n’apparaisse pas dans cette résolution, son autorisation à l’usage de la force ressortait clairement des délibérations du Conseil (voir les déclarations du Tchad, de la Chine, de la Jordanie et du Venezuela). La résolution a également été adoptée au titre du Chapitre VII et « a autorisé » le recours à des « mesures proportionnées aux circonstances spécifiques » (voir paragraphe 10) – expression précédemment interprétée comme autorisant un recours « minimum » à la force (généralement pour faire respecter les embargos, voir Résolution 665 (1990), paragraphe 1 ; Résolution 875 (1993), paragraphe 1, sur la situation en Haïti même ; et Résolution 787 (1992), paragraphe 12).
Depuis le début du siècle, le Conseil de sécurité a également autorisé le recours à la force dans un certain nombre de déploiements et dans au moins une douzaine de situations. Il s’agit, par exemple, des opérations menées par des forces régionales et internationales, telles que la Force multinationale intérimaire d’urgence à Bunia (Résolution 1484 (2003), paragraphe 4) ; Eufor RD Congo (Résolution 1671 (2006), paragraphe 8) ; les opérations de l’UE au Tchad et en RCA (Résolution 1778 (2007), paragraphe 6(a) et Résolution 2134 (2014), paragraphes 43, 44) et la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA) (Résolution 2085 (2012). ), paragraphe 9). Historiquement, le Conseil de sécurité a également autorisé l’usage de la force contre les États membres à plusieurs reprises : pendant la guerre de Corée (Résolution 83 (1950)) ; la guerre du Golfe (Résolution 678 (1990), paragraphe 2) ; les guerres yougoslaves ; la création d’une force multinationale en Iraq (Résolution 1511 (2003), paragraphe 13) ; et la première guerre civile libyenne (Résolution 1973 (2011), paragraphes 4, 8) (voir la liste complète de Sievers et Daws qui inclut cependant également la plus récente Résolution 2298 (2016)), ainsi que la Résolution 2628 (2022) concernant Transition de l’AMISOM vers l’ATMIS).
Mis à part les exemples d’autorisation claire et explicite, le Conseil de sécurité a plutôt adopté au cours de la dernière décennie des résolutions beaucoup plus ambiguës concernant la force. La plus remarquable d’entre elles reste la résolution 2249 (2015), dans laquelle le Conseil de sécurité « appelle[ed] « aux États de « prendre toutes les mesures nécessaires » pour « redoubler et coordonner leurs efforts pour prévenir et réprimer les actes terroristes » commis par l’EIIL. Bien que les termes de la résolution aient été qualifiés d’ambiguïs de manière constructive, elle n’autorisait aucun recours à la force (mais a donné lieu à un débat important) (voir Akande et Milanovic). Au lieu de cela, la résolution a été interprétée comme reconnaissant des bases juridiques alternatives pour les actions en cours contre l’EIIL et encourageant même de telles actions (Buchan et Tsagourias, p. 145 ; Deeks).
Un autre exemple souvent négligé est celui de la résolution 2337 (2017), dans laquelle le Conseil de sécurité a « salué » les décisions prises par la CEDEAO lors de sa cinquantième session ordinaire. Parmi ces décisions figurait la détermination de la CEDEAO à « utiliser toutes les actions nécessaires pour faire respecter le 1St Résultats des élections de décembre 2016 en Gambie. Même si elle ne considère pas la situation en Gambie comme une menace à la paix et à la sécurité internationales ni n’invoque le Chapitre VII, la résolution semble implicitement avoir approuvé la menace de la force de la CEDEAO (voir Helal). Par ailleurs, le langage utilisé par le Conseil de sécurité lorsqu’il a exprimé son plein soutien à la CEDEAO pour garantir, par des moyens politiques d’abord, le résultat des élections reste incertain. Il n’est pas étonnant que la résolution ait été qualifiée de « non-autorisation non prohibitive » (voir Nussberger ici et ici).
Ces résolutions, bien qu’elles ne représentent qu’une fraction des décisions du Conseil de sécurité, ne suffisent pas à prendre en compte une pratique plus large qui reconnaît de la même manière des bases juridiques alternatives pour le recours à la force sans l’autoriser réellement (voir les résolutions 1368 (2001) et 1373 (2001) qui ont réaffirmé le droit inhérent de légitime défense). Considérée collectivement, la question se pose de savoir si, plus récemment, le Conseil de sécurité abdique sa responsabilité première en matière de paix et de sécurité internationales. Cela pourrait en effet être une conséquence de la nature politique du Conseil et du droit de veto dont disposent les membres permanents.
L’adoption de la résolution 2699 (2023) semble cependant représenter, quoique prudemment, le retour du Conseil de sécurité au modèle d’autorisation, où les États et les groupes d’États sont autorisés à recourir à la force dans le cadre de déploiements multinationaux avec un mandat approuvé par le Conseil de sécurité au titre du Chapitre VII. Ce modèle d’autorisation comprend également des limites de temps explicites sur les déploiements et les exigences de reporting correspondantes. Il convient de rappeler que c’était précisément le genre d’autorisation donnée aux États il y a près de trois décennies lorsque le Conseil de sécurité a autorisé la formation d’une force multinationale et l’a autorisée à recourir à la force pour faciliter le départ des dirigeants militaires d’Haïti (voir Résolution 940). (1994), paragraphe 4).
Pour qu’il soit nécessaire de le mentionner, la Résolution 2699 (2023) contient donc les critères traditionnels considérés comme constituant une résolution d’autorisation. Il détermine que « la situation en Haïti continue de constituer une menace à la paix et à la sécurité internationales ainsi qu’à la stabilité de la région » ; invoque le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; autorise la formation et le déploiement d’une mission multidimensionnelle de soutien à la sécurité (paragraphe 1), et autorise les États membres participant à la mission à « prendre toutes les mesures nécessaires pour remplir son mandat… » (paragraphe 5). En outre, certains incluent souvent des freins et contrepoids lorsque l’autorisation de la force figure dans les dispositions de la résolution, y compris la durée explicite du déploiement à 12 mois (paragraphe 1) et une demande pour le déploiement de faire rapport sur la mise en œuvre de la résolution tous les trois mois une fois il devient opérationnel.
Il convient également de noter que l’autorisation de « toutes les mesures nécessaires » est immédiatement assortie d’une référence au strict respect du droit international, y compris du droit international des droits de l’homme. Ce n’est pas la première fois que le Conseil de sécurité qualifie ainsi son autorisation du recours à la force. Dans la Résolution 2240 (2015), l’autorisation d’utiliser « toutes les mesures adaptées aux circonstances spécifiques » pour lutter contre les passeurs de migrants et les trafiquants d’êtres humains a été qualifiée de « plein respect du droit international des droits de l’homme, le cas échéant… » (paragraphe 10). Bien que toutes les résolutions d’autorisation ne contiennent pas cette réserve, il semblerait que le Conseil de sécurité ne nuance ses autorisations que dans les situations où les droits de l’homme sont particulièrement préoccupants. Dans la Résolution 2240 (2015), cette préoccupation consistait à autoriser les mesures du Chapitre VII pour faire face à ce qui constituait une crise humanitaire considérable (voir par exemple les critiques de la résolution du Venezuela dans S.PV.7531, p. 4-5). La réserve de la Résolution 2699 (2023) semble découler des préoccupations selon lesquelles le mandat du Kenya en Haïti est un mandat de police, nécessitant donc une interaction avec la population civile. Cela pourrait à son tour conduire à des violations potentielles des droits de l’homme en Haïti, compte tenu du propre bilan du Kenya en matière de violations des droits de l’homme au niveau national (voir ici, ici et ici). Au-delà de la qualification relative aux droits de l’homme elle-même, qui a été saluée par un certain nombre de membres du Conseil, la résolution exige également que la mission établisse un mécanisme de surveillance dédié à la prévention, aux enquêtes, au traitement et au signalement public des violations des droits de l’homme, le cas échéant (voir paragraphe 10). ).
