La saga des hommes d’affaires russes sanctionnés continue. Le 15 novembre 2023, le Tribunal élargi a rendu son arrêt dans l’affaire OT c. Conseil (T-193/22), dans laquelle elle a confirmé l’inscription du requérant sur la liste des mesures restrictives de l’UE concernant l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Ce n’est pas la première fois que le Tribunal confirme l’inscription sur la liste d’un homme d’affaires russe en lien avec la guerre en Ukraine. Toutefois, cette décision est remarquable dans la mesure où elle conforte l’utilisation par le Conseil du critère de liste des principaux hommes d’affaires impliqués dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement russe.
Ce critère d’inscription, introduit par le Conseil au lendemain du début de la guerre de la Russie contre l’Ukraine (voir décision 2022/329), permettait d’imposer des interdictions de voyager et des gels d’avoirs à des individus russes que l’UE considérait comme des « oligarques ». L’espoir était qu’ils feraient pression sur le gouvernement russe pour qu’il mette fin à la guerre. En ciblant un éventail d’individus beaucoup plus éloignés du cercle du pouvoir que ce qui a été observé dans d’autres régimes de sanctions, ce nouveau critère n’était pas seulement innovant sur le plan juridique. Cela a également envoyé le message politique que l’UE n’hésiterait pas à cibler un nombre toujours croissant d’individus au sein du système politique et économique russe.
Des dizaines de Russes étaient répertoriés selon ce critère, parmi lesquels le requérant OT. Il a été visé parce qu’il était, entre autres, actionnaire majeur d’un conglomérat dont fait partie Alfa Bank, l’un des plus gros contribuables russes. Comme de nombreux entrepreneurs visés par ce critère, le requérant a contesté son inscription devant le Tribunal. Et comme la plupart des arrêts qui ont statué sur ces recours en annulation au cours des derniers mois (voir affaires T-270/22, T-335/22, T-305/22, T-248/22 et T-282/ 22), le OT c. Conseil la décision a confirmé l’inscription. Mais cela a permis cette fois au Tribunal d’aller plus loin. Non seulement elle a confirmé son approche flexible de la notion d’« homme d’affaires de premier plan » (1). Le requérant ayant également contesté le critère d’inscription au titre d’une exception d’illégalité au sens de l’article 277 TFUE, c’était l’occasion pour le Tribunal de constater que le critère d’inscription était bien licite au regard du droit de l’Union. OT c. Conseil a ainsi fourni une nouvelle confirmation de la résilience de ce critère d’inscription (et de son utilisation par le Conseil) au contrôle juridictionnel (2).
- La préservation d’une approche « effet utile » de la notion d’« homme d’affaires de premier plan »
Un premier point à retenir de l’arrêt est qu’il a confirmé l’approche flexible du Tribunal à l’égard de la notion d’« homme d’affaires de premier plan » aux fins du critère d’inscription. La Cour a répété ce qu’elle avait déclaré dans ses autres arrêts récents : le but du critère d’inscription sur la liste est de faire pression sur les autorités russes pour qu’elles mettent fin à la guerre. Il n’est pas nécessaire que ces « hommes d’affaires de premier plan » aient un lien direct ou indirect avec le gouvernement russe, encore moins avec ses actions militaires. Ce qui compte, c’est l’importance de ces personnes par rapport à un certain nombre de paramètres tels que leur statut professionnel, l’importance de leurs activités économiques, l’importance de leur capital ou encore leurs fonctions au sein d’une ou plusieurs sociétés dans lesquelles elles exercent ces activités. . Le Conseil devrait fournir un ensemble d’indices étayant la qualification d’« homme d’affaires de premier plan », et le Tribunal s’est montré plutôt flexible à l’égard de ces indices. Il a notamment déclaré dans Khudaverdyan c.Conseil (T-335/22) que le fait qu’une personne ait cessé ses fonctions dans une entreprise donnée n’entraîne pas nécessairement que ses anciennes fonctions ne soient plus pertinentes. Dans la mesure où les activités passées pourraient influencer le comportement de l’individu, elles peuvent néanmoins faire partie de l’ensemble d’indices exigés du Conseil.
Ce raisonnement a été appliqué dans OT c. Conseil: le requérant est le co-fondateur du groupe Alfa, un grand groupe industriel et financier ayant des intérêts dans divers secteurs clés de l’économie russe. Il figurait dans le classement Forbes des cent personnalités russes les plus influentes et, plus convaincant, il était membre du conseil de surveillance du consortium Alfa Group jusqu’à sa cotation. Il était également un actionnaire majeur de la holding qui possédait Alfa Bank. S’il a renoncé à ses fonctions et participations dans ces entités avant son introduction en bourse, le fait qu’il l’ait fait la veille de son inscription sur la liste des sanctions ne peut exclure sa qualification de « homme d’affaires de premier plan ». Cela n’a pas non plus empêché le Conseil de le maintenir sur la liste lors du réexamen des mesures restrictives. En effet, selon les termes du Tribunal, la notion d’homme d’affaires dirigeant « fait référence à des éléments factuels à la fois passés et de long terme ». Même si cette affirmation reste particulièrement vague, le Tribunal a visiblement maintenu l’effectivité de ce critère d’inscription. Son approche de la temporalité dans Khudaverdyan et OT c. Conseil permet au Conseil de tenir compte de la réalité des activités et des évolutions des entreprises (russes). Plus important encore, cela évite que la stratégie préventive consistant à renoncer à des actions ou à des fonctions exécutives (plusieurs hommes d’affaires russes l’ont fait à la suite ou en prévision de leur cotation) ne sape les mesures restrictives.
- La confirmation plus large de la légalité du critère de cotation contesté
Cependant, la principale contribution du OT c. Conseil La décision réside dans son rejet de l’exception d’illégalité soulevée contre le critère d’inscription sur le fondement de l’article 277 TFUE. Il n’est pas rare que des requérants invoquent une exception d’illégalité (qu’elle soit fondée explicitement sur l’article 277 du TFUE ou sur une disposition substantielle du droit de l’UE) dans leur litige contre des mesures restrictives devant la Cour de justice. Cependant, ce plaidoyer a acquis une nouvelle importance depuis le début de la guerre. De nombreux demandeurs russes ont fait valoir que les critères d’inscription utilisés à leur encontre, voire les mesures restrictives, ne sont pas conformes au droit de l’UE (voir affaires T-301/22, T-304/22, T-737/22, T-739/ 22, T-740/22, T-742/22, T-270/23). Au vu de la jurisprudence antérieure de la CJUE sur de telles allégations fondées sur l’illégalité, et comme le souligne ici Antje Kunst, il ne fait guère de doute que l’argument d’illégalité du requérant dans OT c. Conseil échouerait. Cependant, au vu des nombreux litiges contre l’utilisation de ce critère d’inscription sur la liste et compte tenu des considérations politiques au cœur de son adoption, l’arrêt peut être considéré comme une approbation claire de la pratique (actuelle) du Conseil en matière de sanctions.
Cela est d’autant plus vrai que les arguments du requérant entrent en jeu OT c. Conseil fait écho à certaines des critiques exprimées à l’égard des pratiques de sanctions du Conseil à l’égard de la Russie. Le requérant alléguait, en substance, que le critère d’inscription supprimait le lien entre la situation en Ukraine et les personnes ciblées, qu’il ne contribuait pas à l’objectif des sanctions et qu’il violait la sécurité juridique. Le Tribunal a écarté ces arguments en rappelant la large marge d’appréciation du Conseil pour la définition générale et abstraite des critères d’inscription. Elle a également souligné que l’objectif des mesures restrictives et la portée du critère d’inscription étaient formulés de manière claire. En outre, il existe un lien logique entre le ciblage d’hommes d’affaires de premier plan dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement russe et l’objectif d’accroître la pression sur cet État. Il n’y a donc eu aucune violation du principe de sécurité juridique. 14 jours après l’arrêt, l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Khan c.Conseil (T-333/22) a appliqué le même raisonnement pour rejeter l’exception d’illégalité du requérant fondée sur l’absence de base juridique du critère et sur une violation du principe de proportionnalité.
Globalement, donc, OT c. Conseil a clairement confirmé la possibilité du Conseil de recourir à des critères d’inscription plus larges pour atteindre les objectifs des mesures restrictives. Il s’agit peut-être d’une évolution bienvenue pour le Conseil, dans la mesure où il a modifié ce critère d’inscription en juin 2023 afin d’en élargir encore la portée. Des mesures restrictives peuvent désormais cibler « les principaux hommes d’affaires opérant en Russie ». […] ou des entrepreneurs, personnes morales, entités ou organismes intervenant dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus à l’entreprise. [Russian Government]» (voir décision 2023/1094). Même s’il est impossible de prédire l’issue d’une éventuelle contestation de la légalité de ce critère d’inscription devant la Cour de justice, il est juste de supposer que le OT et Khan c.Conseil les décisions pèseraient lourdement dans l’évaluation. À condition que le Conseil fournisse des ensembles d’indices suffisants et précis à l’appui des inscriptions sur les listes d’hommes d’affaires russes, il semblerait donc que ces inscriptions aient un avenir plutôt durable devant elles.
Célia Challet est titulaire d’un doctorat. candidat à l’Université de Gand (Belgique). Sa recherche doctorale analyse le contrôle judiciaire par la CJUE des mesures restrictives de l’UE adoptées depuis 2014 en réponse à la crise et à la guerre en Ukraine. Elle est également assistante du directeur des études juridiques européennes au Collège d’Europe (Belgique).
CITATION SUGGÉRÉE : Challet, C., ‘Op-Ed: « General Court confirmes the Council’s possibilite to list Russian dirigeant businesspersons under EU sanctions » par Celia Challet’, EU Law Live, 12/12/2023,
