Gonçalo Martins de Matos (Master in Judiciary Law by the University of Minho)
Lorsque la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu, au début de l’année dernière, les deux arrêts marquants Hongrie contre Parlement et Conseil (Affaire C-156/21) et Pologne contre Parlement et Conseil (Affaire C-157/21), le mécanisme de conditionnalité créé par le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 pour la protection du budget de l’Union[1] a définitivement obtenu le feu vert pour sa mise en œuvre, dans l’ordre duquel la Commission a adopté les lignes directrices d’application dudit mécanisme. Le 27 avril de la même année, la Commission européenne a formellement annoncé qu’elle déclencherait le mécanisme de conditionnalité à l’encontre de la Hongrie. Après une intense période de négociations entre Bruxelles et Budapest, la Commission européenne a adopté, le 18 septembre, une proposition de mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie[2] (COM(2022) 485 final), à la suite de quoi le Conseil de l’UE a adopté, le 18 septembre, une décision d’exécution sur les mesures proposées par la Commission.
Avant de procéder à l’analyse des mesures proposées et de leurs impacts sur la protection de l’État de droit, nous devons fournir brièvement le cadre juridique nécessaire. Comme nous en avons déjà discuté, l’intention derrière l’adoption du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 est « la protection du budget de l’Union en cas de violation des principes de l’État de droit dans les États membres», comme le prévoit l’article 1er du même règlement. L’article 3 de ce règlement établit les situations pouvant indiquer une violation des principes de l’État de droit, et l’article 4 précise les conditions d’adoption des mesures nécessaires pour protéger ces mêmes principes. L’article 5 énonce les mesures qui peuvent être adoptées si la Commission constate que les principes de l’État de droit ont été violés dans les conditions décrites, suivant la procédure prévue à l’article 6 du règlement. Nous ajoutons en outre que l’article 5, paragraphe 3, consacre un principe de proportionnalité lors de l’adoption de ces mesures de protection. L’article 6, paragraphe 1, dispose que la Commission peut recourir au mécanisme de conditionnalité à moins qu’elle n’estime que d’autres procédures prévues par la législation de l’Union lui permettraient de protéger plus efficacement le budget de l’Union. Vu que la Commission européenne a déjà eu recours à l’article 7 du TUE et à plusieurs procédures d’infraction concernant les divers manquements du gouvernement hongrois, les conditions étaient réunies pour activer le régime de conditionnalité.
Dans sa proposition relative aux mesures conservatoires à adopter par le Conseil, la Commission européenne constate que les questions soulevées lors de la procédure « les violations systémiques constituent les principes de l’État de droit […]notamment des principes de sécurité juridique et d’interdiction de l’arbitraire des pouvoirs exécutifs”[3]à la lumière de l’article 3, point b), du règlement, qui stipule qu’il est révélateur d’une violation « ne pas prévenir, corriger ou sanctionner les décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques, […]retenir des ressources financières et humaines affectant leur bon fonctionnement ou n’assurant pas l’absence de conflits d’intérêts”. La Commission cite plusieurs des situations énumérées à l’article 4, paragraphe 2, telles que «a) le bon fonctionnement des autorités chargées de l’exécution du budget de l’Union, […] notamment dans le cadre des procédures de marchés publics», « (b) le bon fonctionnement des autorités chargées du contrôle, de la surveillance et de l’audit financiers et le bon fonctionnement de systèmes efficaces et transparents de gestion financière et de responsabilisation » ou « e) la prévention et la répression des fraudes, […]la corruption ou d’autres infractions au droit de l’Union relatives à l’exécution du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union […]”.
En ce qui concerne les mesures proposées, la Commission européenne suggère de traiter à la fois les programmes en gestion directe et indirecte, conformément à l’article 5, paragraphe 2, point a), et les programmes en gestion partagée, conformément à l’article 5, point b). 2). Plus précisément, concernant le premier, la Commission a proposé d’interdire la conclusion de nouveaux engagements juridiques avec toute fiducie d’intérêt public et toute entité gérée par la Hongrie dans le cadre de tout programme de l’Union en gestion directe et indirecte. Concernant ce dernier, la Commission a proposé de suspendre 65 % des engagements dans trois programmes opérationnels pour la période 2021-2027 financés par plusieurs fonds de cohésion de l’UE et, si les programmes identifiés n’ont pas été approuvés avant la décision du Conseil, la suspension de leur approbation en total. Ces mesures se traduisent par le gel de 7,5 milliards d’euros de fonds du budget de l’Union et le gel de 5,8 milliards d’euros du plan de relance Covid-19, le total équivalant à une suspension d’environ 13,3 milliards d’euros du financement de l’UE à la Hongrie.[4].
Ces mesures ont été proposées par la Commission à l’issue d’une intense période de négociation, comme nous l’avons mentionné plus haut. Et la raison pour laquelle nous attirons l’attention sur cela est que le gouvernement hongrois avait des contre-propositions à présenter à Bruxelles. Les 7,5 milliards d’euros initiaux que la Commission européenne voulait geler ont été ramenés à 6,3 milliards, et les 5,8 milliards de fonds de relance sont suspendus sous condition. C’est le résultat de l’utilisation par le gouvernement d’Orbán des leviers politiques comme moyen de négociation. La Hongrie retardait et envisageait d’opposer son veto à un programme d’aide à l’Ukraine d’un montant de 18 milliards d’euros. La Hongrie envisageait également d’opposer son veto à un « impôt minimum mondial sur les sociétés convenu par l’OCDE »[5]. La Hongrie a accepté d’abandonner les deux veto si la Commission européenne réduisait le montant des fonds à suspendre.
À première vue, les deux parties peuvent revendiquer la victoire, l’UE célébrant la sanction du programme illibéral de Viktor Orbán, et le Premier ministre hongrois célébrant l’influence de son État sur l’UE. Mais Orbán n’a en fait pas grand-chose à se réjouir : s’il est vrai qu’il a réussi à faire baisser le montant des fonds suspendus par la Commission européenne, il lui reste encore à mettre en œuvre 27 jalons concernant l’indépendance de la justice, la la non-discrimination des minorités et la séparation des pouvoirs et l’arbitraire des pouvoirs exécutifs, qui peuvent entraîner une perte effective de son emprise sur l’appareil d’État hongrois. Et il faut bien les atteindre, vu que la Hongrie »est aux prises avec une situation économique qui se dégrade drastiquement : forte inflation […]une baisse du taux de change du forint […] et la dette croissante”[6], ce qui signifie que le financement de l’UE est essentiel pour sa stabilité économique. Non seulement cela, les fonds de l’UE « jouent un rôle déterminant dans le maintien de la stabilité de la structure du pouvoir », étant donné qu’ils sont « un outil essentiel pour servir les intérêts des oligarques liés au parti, qui remportent généralement des appels d’offres publics pour des projets cofinancés par l’UE” [7].
Que pouvons-nous retenir de tout cela ? Premièrement, c’est un soulagement de voir la Commission européenne et le Conseil prendre enfin des mesures immédiates pour remédier au recul de l’État de droit en Hongrie, qui est une préoccupation depuis une décennie. Après l’enlisement des tentatives de déclenchement de l’article 7 TUE et quelques victoires à la Pyrrhus grâce à des procédures d’infraction contre la Hongrie, le déclenchement de ce mécanisme représente une étape importante dans le maintien de l’État de droit de manière systémique au sein de l’UE. Parce que ce qui cause le plus de dommages aux principes de l’État de droit, ce sont les effets durables que les politiques et pratiques illibérales génèrent en leur sein. Les élections injustes en Hongrie élisent plus souvent le parti au pouvoir ; le parti au pouvoir a une vision discriminatoire envers certains groupes minoritaires ; les politiques du gouvernement affectent ces minorités, érodant ainsi les principes de dignité humaine et d’égalité devant la loi. Et la même base peut être appliquée à tous les autres aspects : le pouvoir judiciaire est contrôlé par les fidèles d’Orbán, ce qui fait imploser le contrôle que le pouvoir judiciaire exerce sur l’exécutif, générant une incertitude juridique et déséquilibrant une protection judiciaire efficace. Une super majorité Fidesz au Parlement dilue les barrières entre les pouvoirs législatif et exécutif, ce qui peut (et conduit) à favoriser les échanges, la corruption et le manque de transparence. Aborder ces questions avec une approche systémique, en reconnaissant que chaque aspect, aussi minime soit-il, influence tous les autres lorsqu’il s’agit de l’État de droit, est la bonne voie à suivre.
Un autre effet important qui résulte du déclenchement du mécanisme de conditionnalité est qu’il envoie un message aux autres États membres illibéraux, que les institutions européennes sont à l’affût et sur leurs gardes en matière de respect de l’État de droit, prêtes à réagir à toute violation de ses principes. Si des outils politiques tels que l’article 7 du TUE et le cadre pour l’État de droit ont été ignorés par ces États membres en régression, la possibilité de perdre l’accès au financement de l’UE a un effet immédiat et retentissant sur eux. Du moins, cela semble être le cas, étant donné que nous ne sommes qu’au début d’un difficile voyage pour faire respecter l’État de droit au sein de l’UE, un voyage que nous espérons suivre de près.
Naturellement, certaines critiques s’élèvent, notamment concernant la portée du mécanisme de conditionnalité. Par exemple, si les politiques discriminatoires à l’égard des minorités ethniques ou de genre n’ont pas d’impact direct sur le budget de l’Union, ne répondant pas à l’objet du règlement, alors l’ensemble du régime est rendu inutile. Mais nous pensons que ces arguments ne sont valables que si l’UE ne parvient pas à déployer ses nombreux autres outils pour faire respecter l’État de droit, ce qui n’est pas le cas. Si nous entendons défendre le principe fondamental de l’État de droit au sein de l’UE, nous devons examiner chaque outil disponible de manière intégrée. Et les développements que nous abordons ici, pensons-nous, nous donnent un signe positif dans ce sens.
[1] Disponible à
[2] Commission européenne, COM(2022) 485 final – Proposition de décision d’exécution du Conseil relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie, Bruxelles, 18 septembre 2022.
[3] COM(2022) 485 final – Proposition…, considérant 57.
[4] Alice Tidey, « Bruxelles recommande de geler 7,5 milliards d’euros de fonds européens à la Hongrie en raison de préoccupations liées à l’état de droit », Euronews, 30.11.2022, disponible sur : (consulté le 19 janvier 2023).
[5] Gabriela Baczynska et Jan Strupczewski, « EU strikes deal with Hungary over Ukraine aid, tax plan, recovery funds », Reuters, 13.12.2022, disponible sur : (consulté le 20 janvier 2023).
[6] Andrzej Sadecki, « Mécanisme de conditionnalité : la Hongrie face à la menace de fonds retenus de l’UE », OSW – Centre d’études orientales, 20/09/2022, disponible sur : (consulté le 20 janvier 2023).
[7] Idem.
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